Verslag Symposium 20 juni 2023 | ‘Waarom faalt in Nederland overheidsbeleid (bijna) altijd?’
De toeslagenaffaire, het uitblijven van compensatie voor Groningers, het vastlopen van het asielbeleid, het onhoudbare PAS-systeem voor stikstofvergunningen, de onevenwichtige compensatie voor de energieprijzen… De opsomming van falend overheidsbeleid door DND-voorzitter Robert Kamphuis klinkt bijna sleets. Bijna, want de sprekers en toehoorders in De Balie in Amsterdam zijn niet gekomen uit frustratie of cynisme, maar om te zoeken naar oplossingen. Kamphuis heet de ruim 80 aanwezigen welkom voor het symposium van De Nieuwe Denktank met als thema ‘Waarom overheidsbeleid (bijna) altijd faalt’.
Diederik Boomsma, ecoloog en CDA-fractievoorzitter in de Amsterdamse gemeenteraad, steekt van wal met een betoog over ‘de tragiek’ van politieke besluiten. Aan de hand van het vastlopen van het treinverkeer door dassenburchten eerder dit jaar legt hij uit dat beleid en politieke besluiten eigenlijk altijd ongewenste negatieve effecten hebben. ‘Dit besef van dat beleid inherent tragisch is, is uit de politiek verdwenen’. De tegenwoordig heersende gedachte is dat er beleid mogelijk is dat alleen maar positieve effecten heeft.
Maar ook succesvol dassenbeschermingsbeleid heeft negatieve effecten op andere beleidsterreinen. Omdat we dat vergeten, maken we geen belangenafweging en kiezen we niet voor – in het geheel bekeken – beste, althans minst slechte beleid We bestoken elkaar met goede bedoelingen. Maar dat gaat voorbij aan de tragische essentie van de taak van politicus, wiens taak het is het geheel te overzien en te weten dat goede bedoelingen niet genoeg zijn en dat maatregelen die het ene ten goede komen, vaak het andere schaden.
Daar komt nog bij dat de overheid steeds meer taken en verantwoordelijkheden naar zich toe trekt. Dit doet zij in eerste instantie goedkoper en effectiever dan maatschappelijke organisaties, zoals in Amsterdam het verzorgen van ontbijt op scholen, maar op de langere termijn ondergraaft de overheid hiermee vooral burgerinitiatief en maatschappelijke draagkracht. Uiteindelijk blijft de samenleving hierdoor zwakker en afhankelijker achter. Afhankelijk van een overheid die zelf de eigen gecreëerde verwachtingen niet waar kan maken.
Jurist en co-auteur van het DND-stikstofrapport Quinten Pluymaekers gaat in op de juridisering van overheidsbeleid als oorzaak van beleidsfalen. Als je door een juridische lens naar het geheel kijkt zien je maar een deel van de werkelijkheid: het is een grote fout om te denken dat de wereld van regelgeving en rechterlijke uitspraken hetzelfde is als de werkelijkheid. Als er in de wet staat dat natuurbeheer moet plaatsvinden op de beste wetenschappelijke gronden, wil dat nog niet zeggen dat dat leidt tot het beste natuurbeheer in de praktijk. Eerder tot dikke rapporten, veel procedures en een papieren werkelijkheid.
‘Nadeel is dat als juristen de beslissingsruimte dicteren ze bovendien gericht zijn op het wegnemen van risico, stelt Pluymaekers. De directeur van De Nieuwe Denktank stelt dat juist het in kaart brengen en afwegen van risico’s de essentie is van politiek debat. Doordat de overheid beleid juridisch benadert zijn overheden vooral bezig met het uit de weg gaan van risico’s op deelterreinen en niet meer met het inzichtelijk maken welke keuzes er in het algemeen belang genomen moeten worden.
Een voorbeeld van deze risicoaversie is het stikstofbeleid waarover Pluymaekers met anderen binnen de denktank een rapport heeft geschreven.
Het huidige stikstofmodel geeft een indicatie van het risico van schade aan de natuur. Omdat we dit niet afwegen tegen andere risico’s en de kosten en baten van het verkleinen van het risico niet analyseren, maar dit risico zonder nadenken koste wat kost op nul willen zetten, zitten we nu in deze verlammende stikstofcrisis. Deze houding zorgt volgens Pluymaekers ook voor beleidsfalen op andere terreinen.
René Cuperus, socioloog en co-auteur van ‘De Atlas van Afgehaakt Nederland’ ziet het beleidsfalen vooral voorkomen uit een falende politieke cultuur. Deze zorgt voor een systeemcrisis die groter is dan het mislukken van beleid op individuele departementen. De systeemcrisis zorgt voor een ernstige daling van vertrouwen van de overheid in burgers. Dit ziet Cuperus onder anderen terug in de tweedeling tussen burgers die zijn afgehaakt van de politiek en groepen die nog aangehaakt blijven. Hij maakt zich zorgen om het wantrouwen en de groeiende aversie die dit voedt in de vorm van onder anderen complotdenkers.
Het doorbreken van het beleidsfalen is volgens Cuperus wel mogelijk. Hij ziet veelbelovende voorbeelden op lokaal niveau waar gemeenten verstikkende en averechtse bureaucratie aan de kant zetten. Niet de regeltjes en wetten centraal, maar de menselijke maat. Hij roept ambtenaren en bestuurders op om ‘burgerlijke ongehoorzaam’ te zijn. Op die manier kan de overheid weer écht gaan leveren voor haar burgers. Dit zal volgens hem het vertrouwen in de politiek herstellen. Hiervoor is een andere politieke cultuur nodig, meer gericht op dienstbaarheid en minder op politieke spelletjes.
De sprekersreeks wordt afgesloten door Barbara Joziasse, collegelid van de Algemene Rekenkamer en oud-diplomaat. Joziasse grijpt om te beginnen terug op haar ervaring als diplomaat in Mozambique en Jordanië. ‘Als je kijkt naar het niveau van voorzieningen en de werking van onze overheid, is de vraag ‘Waarom het overheidsbeleid (bijna) altijd faalt?’ misschien wat bijzonder ondankbaar, want we mogen best trots zijn op ons land, maar ze geeft daarbij ook aan dat als je onder de motorkap kijkt van onze overheid er wel degelijk zaken fout gaan en te verbeteren zijn.
Om dit te doen is om te beginnen feitelijke informatie belangrijk. Als voorbeeld noemt Joziasse de inzet van allerhande fondsen door de regering. ‘Hoeveel zijn het er, hoeveel geld zit daar precies in en hoe effectief is dat?’ .
Die complexiteit is niet iets theoretisch betoogt Joziasse. ‘Burgers en overheden lopen tegen muren op, er wordt geld uitgegeven, maar we weten niet of het helpt’. Hierdoor blijven burgers die hulp en zorg nodig hebben verstoken van de ondersteuning waar zij recht op hebben. Stevig snoeien in de wirwar aan regelgeving, subsidies, fondsen en overheidsorganisaties is volgens Joziasse de effectiefste manier om de overheid weer te laten werken. Ook bij het realistisch begroten van uitvoeringsorganisaties is volgens Joziasse nog een wereld te winnen. Dit helpt ook het tegengaan van het verspillen van publieke middelen, omdat tijdiger materieel kan worden ingekocht.
Gesprekleider Rosanne Hertzberger vat beknopt samen wat er besproken is en geeft daarna het podium aan het publiek. Met een diverse groep geïnteresseerden, variërend van studenten, ambtenaren en ondernemers tot gepensioneerden en bestuurders, is de zaal klaar om in actie te komen. De vragen die gesteld worden, richten zich vooral op de oplossingen die de sprekers hebben gepresenteerd. Het is duidelijk dat het falen van het overheidsbeleid onomstreden is en dat de aanwezigen vooral op zoek zijn naar concrete stappen die genomen kunnen worden. De atmosfeer in de zaal weerspiegelt een gedeelde overtuiging: er bestaat een oplossing en we zijn vastberaden om die te vinden.
Dit wordt vooral bevestigd wanneer Barbara Joziasse de vraag stelt: “Wie wil er een betere overheid?” Bijna alle handen schieten de lucht in, waardoor de vastberadenheid en het verlangen naar verandering duidelijk naar voren komen.
Blijkens het verslag een interessant symposium. Ik kon er helaas plotseling niet bij zijn.
Zonder vergaande uitwerking breng ik graag nog iets onder de aandacht.
Falend overheidsbeleid is van alle tijden en niet te vermijden. De vraag is wat brengt mensen en mensen die organisaties of groeperingen vertegenwoordigen die kwalificatie – falen – te gebruiken.
Ik noem er enkele.
A. Het is niet de overheid maar het zijn door mensen bevolkte overheidsorganen – volksvertegenwoordigers en bestuurders – die zelf, doorgaans in meer of mindere mate rekening houdend met hun partijpolitieke achterban, bepalen of toelaten wat de overheid wel of niet en in welke mate doet. Veel kan maar niet alles tegelijkertijd. Zij stellen zich amper de vraag of een onderwerp wel door de overheid opgepakt moet worden. Zichzelf matigen of beargumenteerd nee of graag wat minder zeggen tegen claims van burgers, bedrijven, instellingen, mede-overheden, etc. is er zelden bij.
B. Volksvertegenwoordigers en bestuurders zijn amper bedreven in het doorgronden en beoordelen van vraagstukken als waarom, wanneer, door/voor wie en hoe. Zij willen graag naar buiten “scoren” en “shinen” maar hebben doorgaans geen kennis, kunde en ervaring of hun ambtelijke apparaat èn de immense hoeveelheid en variëteit aan rechtspersonen en organen daar omheen de opgelegde taken kunnen waarmaken. Hoe vaak komt het niet voor dat de politiek absurde of irrealistische c.q. niet of amper uitvoerbare taken bij het ambtelijk apparaat c.a. neerlegt?
C. Aan volksvertegenwoordigers en bestuurders worden eigenlijk geen geschiktheid en bekwaamheidseisen voor het uitoefenen van hun ambt gesteld. Volksvertegenwoordigers zeker en bestuurders meestal ook worden gerekruteerd via politieke partijen en lopen doorgaans omwille van hun carrière aan de leiband daarvan. Hun screening is vooral gericht op politieke ambitie en loyaliteit.
D. Het is onder volksvertegenwoordigers en bestuurders al decennia mode om met ambtenaren c.a. om te gaan alsof het lakeien zijn. Zij laten zich te weinig gelegen liggen aan ambtelijke expertise, ervaring, mondigheid, integriteit en ethiek bij het nemen van besluiten of verrichten van feitelijke daden. De veelvuldig ingehuurde consultants en interimmanagers, hun toegevoegde waarde nog daargelaten, kunnen omwille van hun status, motieven, eigen private rationaliteit niet in de plaats treden van de ambtelijke werknemers in openbare dienst. Dat neemt niet weg dat we meer werk moeten maken van het op peil brengen en houden van ambtelijke vakvereisten. Daarmee zijn geen hap snap cursussen bedoeld. Het ontbeert veel ambtenaren aan inhoudelijke expertise terwijl te veel de nadruk op procesmatige vaardigheden en “verkopen van beleid en “uit de wind houden van een bestuurder”. Niet in de laatste plaats is de enorme jobrotation oftewel het dolgedraaide banencarrousel met bijbehorend geheugenverlies binnen het apparaat schuldig aan het falend overheidsbeleid.
E. Iets anders is het falen binnen het ambtelijk apparaat oftewel de systeemwereld. Dat zit ‘m voor een deel in de grondhouding of mindset. Kort gezegd: de overheid is geen bedrijf en de burger geen klant. Die uitwassen van het New Public Management en de neiging tot overdifferentiatie en schaalvergroting moeten we eens loslaten. We moeten ambtelijke apparaten niet opzadelen waarvoor ze mentaal, capacitair, expertisematig en facilitair niet toegerust zijn. Dat leidt tot systeemfalen hetgeen iets anders is dan het maken van menselijke fouten.
Die laatste zijn in geen enkele organisatie te voorkomen. Wel is het zaak dat die zo min mogelijk plaatsvinden. Kwestie van vereiste professionaliteit.
F. Tot slot. Het zou eens goed zijn als we de sociaal-demografische rekrutering van volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren tegen het licht houden. Het is nu voornamelijk een kaste van abstract universitair en HBO-gevormde mensen die vaak van huis al uit de geprivilegieerde klasse van (semi-)overheidsdienaren of gesubsidieerde organisaties komen, dan wel enkel over ervaring binnen of werkzaam voor de overheid beschikken. Dat vormt hun wereldbeeld en hun beperkte vermogen tot appreciatie van wat in de diverse geledingen van de samenleving (gemeenschappen) leeft. Kort en cru gesteld: hun systeemwereld matcht niet met de leefwereld; zij functioneren in hun eigen cocon. En mochten zij dat al door hebben kunnen of zullen (of mogen?) zij dat zelden doorbreken.
Wat ik voortdurend waarneem is dat de zaken die de overheid zegt na te streven niet door haar beleid worden ondersteund. In tegendeel.
Dagelijks wordt beleden: “Meer werken moet lonen”. Echter de praktijk is dat ons belasting- en toeslagenstelsel omgekeerd uitwerkt. Het is zelfs zo erg dat soms zelfs minder werken loont.
Binnen Europa wil men het reizen met de trein aanmoedigen en vliegen ontmoedigen. Vanmorgen in de krant: “Treinreis anderhalf keer zo duur”.
Zo kun je een hele lange lijst maken. Een lijst die mij zeer verbaast.
De problemen hebben één hoofdoorzaak dat is dat we geen autoriteit in Nederland hebben die Ambtsmisbruik en ambtsmisdrijf en mindere overtredingen, zoals informatie achterhouden en jokken aanpakt, waar aangifte gedaan kan worden. Het O.M. vervolgt alleen Burgers maar vervolgt geen collega ambtenaren die zich schuldig hebben gemaakt aan administratieve misdrijven en overtredingen in functie. Alleen verrijken en vergrijpen in functie wordt vervolgt.
Als er een autoriteit geweest zou zijn waar aangifte gedaan kan worden door de burger/advocaat met onderzoek en vervolging tot gevolg, dan zou in een vroeg stadium de toeslag affaire ontmaskerd zijn en de aardbevingsschade snel vergoed zijn omdat in beide gevallen liegen, valsheid in geschrifte, fictieve feiten en onterechte verdachtmakingen die op zichzelf strafbaar zijn, in een vroeg stadium gestopt zouden zijn.
Doordat de bureaucratie altijd vrijuit gaat heeft het zich ontwikkeld als een organisme wat zich van niets en niemand wat aantrekt en eigen regels stelt en de burger als een bedreiging ziet voor hun bureaucratisch bolwerk/machtspositie. Met als gevolg dat het almaar meer regels verzint waardoor er niets meer naar behoren funcitioneert.
Een goed functionerende overheid is belangrijk, maar pas in tweede instantie.
Allereerst moeten we ons uitspreken over de kenmerken van een goed functionerende samenleving.
Wat zijn publieke waarden die je nastreeft en welke private waarden wil je daarmee bevorderen?
Als je daarover niet uitgesproken bent kun je met kenmerken van een goed functionerende overheid alle kanten uit.
Zo’n debat is meer dan ooit nodig omdat de parameters (klimaat, economie, technologie) van onze samenleving snel veranderen. Het bedoelde debat kom je slechts sporadisch en dan nog in flarden tegen en dat is een gemis.
Het verklaart waarom zoveel discussies onbevredigend verlopen en de deelnemers/waarnemers vaak verward achterblijven.
Waardevolle toevoeging van Pierre Sommer. In het bijzonder punt C en F.
En zolang de huidige politici hun eigen wetten/beleid maken gaat dit ook niet veranderen. Doe daar nog de macht van de media bij die nog steeds zeer traditioneel en verzuild reageren op de politiek en dan snap je dat dit systeem in een ijzeren houdgreep zit.