Stikstofrapport

De Nederlandse samenleving zit al vanaf 2019 achter een stikstofslot. Activiteiten waarbij volgens modelberekeningen minimale hoeveelheden stikstof op beschermde natuurgebieden neerkomen, krijgen geen vergunning. Als gevolg hiervan blijft de woningnood voortduren, vertraagt de verduurzaming van de economie en blijven noodzakelijke investeringen in onze infrastructuur achter.

De grondoorzaak van het probleem is de gebrekkige vertaling van de EU-Habitatrichtlijn naar Nederlandse regelgeving. Het Nederlandse kader maakt namelijk van de Kritische Depositiewaarde (KDW) een harde norm, terwijl het een risico-indicator is voor de drukfactor stikstofneerslag op natuur. Nederland streeft hiermee praktisch naar een onhaalbaar nulrisico voor deze specifieke drukfactor. De hyperfocus op deze drukfactor verdringt alle andere relevante factoren, zowel in het beheer van de natuur als in de vergunningverlening.

De inzet van het kabinet-Schoof hinkt op twee gedachten. Enerzijds zet men in op betere natuurmonitoring en een verbreding naar beleid voor alle relevante drukfactoren. Ook zet men in op een ander en meer doelmatig vergunningenstelsel. Anderzijds blijft men hangen in het paradigma dat een algemene uitstootreductie, veel verdergaand dan wat Nederland in EU-verband heeft afgesproken, nodig is om de vergunningverlening weer op gang te krijgen. Reden voor het Wetenschappelijk Bureau voor Nieuw Sociaal Contract (WB-NSC) om De Nieuwe Denktank (DND) te vragen om een structurele oplossing voor de Nederlandse stikstofcrisis uit te denken.

Vanuit DND hebben we deze opdracht vormgegeven in twee delen. Bij beide delen is het leidende principe dat we terugvallen op de letter én geest van de EU-Habitatrichtlijn. DND baseert zijn oplossingen op analoge toepassingen van de Habitatrichtlijn in andere EU-landen en vergelijkingen met de regelgeving voor andere sectoren in Nederland. Het eerste deel van het rapport richt zich op een beter kader voor natuurbeheer. Het tweede deel richt zich op een beter vergunningenstelsel.

Het eerste deel van het rapport stelt een aanvulling voor op het Nederlandse kader voor natuurbeheer. Het voorbeeld is hoe Frankrijk dezelfde richtlijnverplichtingen heeft uitgewerkt in nationale regelgeving. Doel hiervan is het borgen van goed beheer van de beschermde natuur en het voorkomen van verslechtering ervan, zonder hyperfocus op stikstofdepositie en mét goede inbedding van natuurbeheer in de samenleving. Uiteraard blijft stikstofdepositie in beeld als één van de drukfactoren. De belangrijkste verbetervoorstellen zijn: 1) de rollenscheiding tussen bevoegd gezag, uitvoerder en toezichthouder vastleggen in de wet, 2) de verschillende stappen in de beheerscyclus vastleggen in de wet en 3) de verankering van natuurbeheer in de samenleving verbeteren.

Het tweede deel van het rapport stelt een wijziging voor van het Nederlandse vergunningenstelsel voor activiteiten die mogelijk significante gevolgen voor Natura 2000 gebieden hebben. Doel hiervan is het stelsel zo inrichten dat het op een doelmatige manier met de risico’s omgaat en meer rechtszekerheid biedt dan het huidige stelsel. Voor zo’n stelsel zijn drie goede voorbeelden voorhanden, de Franse en Duitse vergunningenstelsels onder de Habitatrichtlijn en het Nederlandse stelsel voor milieuvergunningen. Oprn van het voorstel is om te gaan werken met lijsten van vergunningplichtige activiteiten waarbij met name de grootte van de voorziene stikstofuitstoot en de afstand tot beschermde stikstofgevoelige natuur bepalen welke activiteiten op de vergunningplichtige lijst komen. Dit principe is ook toe te passen op andere drukfactoren dan stikstof.

Een dergelijk stelsel naar Frans voorbeeld zorgt voor een kenbaar en werkbaar onderscheid tussen activiteiten met een hoger risico enerzijds en een beperkt of verwaarloosbaar risico anderzijds. Kernvraag hierbij is of het type risico voor het natuurgebied op het niveau van de individuele vergunning goed te reguleren is. Activiteiten die, ook in samenhang met andere activiteiten, een laag risico vormen op significante gevolgen voor een natuurgebied en/of waarvan het (cumulatief) risico niet goed via individuele vergunningen te reguleren valt, worden vergunningvrij. Het sluitstuk van het stelsel zijn algemeen geldende maatregelen die ervoor zorgen dat ook vergunningvrije activiteiten bijdragen aan het beperken van de risico’s voor natuurgebieden.

Het afstappen van de hyperfocus op stikstof betekent niet dat stikstofemissie en -depositie geen aandacht meer behoeft. Stikstofdepositie blijft een grotendeels extern veroorzaakte drukfactor op stikstofgevoelige natuur. En hoewel niet de focus van dit rapport, blijft ook een gerichte reductie in de uitstoot van stikstofverbindingen aangewezen. Enerzijds om Europese luchtkwaliteitsdoelen te halen en anderzijds om gericht de concentraties van stikstofverbindingen in de lucht boven de stikstofgevoelige natuurgebieden te verlagen. De voorgestelde combinatie van maatregelen zal leiden tot een beter en transparanter natuurbeheer en tevens tot een vergunningenstelsel dat op doelmatige wijze met risico’s omgaat en meer rechtszekerheid biedt. De politiek is nu aan zet om Nederland van het stikstofslot te halen.